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lundi, juin 13 2011

GOUVERNANCE DES BIENS COMMUNS ÉLINOR OSTROM CHAPITRE 3

NOTES DE LECTURE

Ces notes relèvent de la lecture de la traduction française en 2010 de la Gouvernance des biens communs d’Élinor OSTROM[1], prix Nobel d’économie 2009. Réalisons que l’œuvre originale date de 1990, donc qu’il pourra être reproché à cette analyse de ne pas tenir compte de l’évolution de la pensée depuis 20 ans[2]. Clairement, ma vision des travaux d’OSTROM est influencé par mes propres recherches de géographe du développement local sur les biens communs de communauté villageoise en France, d’une part, et, d’autre part, comme ayant-droit et praticien de la gestion de biens communs non négligeables dans un département, la Lozère, où aucune exploitation rurale individuelle n’était économiquement viable sans une optimisation efficace des ressources apportés par les bien communs ; situation qui a perduré au moins jusqu’en 1962, date à laquelle l’État français s’est mis en tête qu’aucune croissance économique n’était possible sans une destruction préalable, par voies légales et réglementaires, des solidarités rurales dont les biens communs étaient la représentation la plus visible. L’issue de la guerre d’Algérie n’a conduit à aucune conscience politique sur le point de la spoliation, par l’État français, des tribus berbères de leurs biens communs ; quant au conflit de Nouvelle Calédonie, s’il a permis à Rocard d’offrir une réponse institutionnelle adaptée à la gestion des biens claniques kanaks, ce n’alla pas jusqu'à la prise de conscience nationale que la dérive de la classe politique sur les biens communs apporterait, mutatis mutandis, son lot de tempêtes destructrices du contrat social local en France. La partie la plus visible des recherches d’OSTROM (son prix le met en évidence) s’inscrit dans un corpus immense de recherches, menées aux EU sur le sujet, recherches qui n’avaient pas diffusées en Europe alors que nous étions des dizaines de praticiens et de chercheurs à ramer sur des questions auxquelles des réponses, plus ou moins complètes, existaient ailleurs.

Mises au point

(1) Le présent travail m’attire assez souvent des remarques sur la « productivité » des processus de mise en valeur des biens communs. Indépendamment du sens féérique fatal du mot (qui le vide de valeur sémantique sûre et de tout sens technique possible), prendre le bénéfice à très court terme comme grille d’analyse de l’efficacité économique de l’action humaine aboutit à éliminer du raisonnement global les processus à cycle plus long (ou plus court) que le cycle annuel. Tous ceux qui travaillent sur la notion de bien commun prennent rapidement conscience avoir à faire à des cycles longs, voire très longs ; Elinor OSTROM le met en évidence dans sa démarche lorsqu’elle décortique la notion d’actualisation. Le principe d’actualisation paraît comme un ressort fondamental des règles de décision de l’action humaine  (je propose même l’existence d’une dialogie implicite actualisation/opportunisme dans toutes décisions). Tous ceux qui travaillèrent soit comme forestiers soit comme agriculteurs dans leur vie savent, dans leur OS (Operating System) personnel, que le moindre des gestes qu’ils accomplirent créait de la richesse, non seulement en produits (au compte de résultat) mais aussi en patrimoine (au bilan) ; plus : qu’en cycle long, la création de richesse s’affecte, plus naturellement et facilement, à la valorisation du patrimoine qu’à celle des produits.

(2) Dans son intervention à Montpellier, le 20 juin 2011, OSTROM a insisté sur la définition robuste des limites de l'ensemble des appropriateurs ; à côté des limites de la ressource.

 

 

ÉLINOR OSTROM (Chap III)

 

3 ANALYSE DE SYSTÈME DE RESSOURCES COMMUNES DURABLES AUTO-ORGANISÉS ET AUTOGOUVERNÉS

Ostrom propose de déterminer les questions clés des systèmes de gestion de biens communs. A partir des situations de terrains sur deux critères : (1) mise en place par les appropriateurs eux-mêmes des règles et de leur respect ; (2) perdurabilité des systèmes mis en place (100 à 1000 ans). Elle émet l’hypothèse que ces systèmes perdurent par une gestion adaptée des règles opérationnelles qu’ils adoptèrent à l’expérience ; il paraît improbable que de tels systèmes aient trouvé dès l’origine (1) le bon ensemble des règles ; (2) le bon processus d’adaptabilité à un environnement variable (guerres, catastrophe, météorologie, épidémies, etc …). Elle les qualifie de robuste et en situation d’équilibre institutionnel[3].

Mais aussi que, dans des environnement caractérisés par des niveaux d’incertitude élevés, il lui paraît nécessaires de rechercher la spécificité pertinente qui qualifierait les biens communs mis en œuvre : « Je n’affirme pas que les institutions mises en œuvre dans ces situations sont optimales. En fait, étant donné les importants niveaux d’incertitude et la difficulté de mesurer les bénéfices et les coûts, il serait extrêmement difficile d’obtenir une mesure éloquente de l’optimalité

« Cependant, je n’hésite pas à qualifier ces institutions de succès. »    

Les prouesses réalisées par les systèmes perdurables ne furent jamais égalées par les systèmes d’irrigation mise en place dans le monde depuis 25 ans : il faudra examiner si l’analyse des systèmes infructueux valide les principes apparus des système fructueux.

L’analyse devrait permettre (1) d’éprouver la supériorité présumée de la propriété privée sur la propriété commune dans les cas de biens caractérisés par un équilibre précaire et délicat. Les économistes admettent, d’une part, qu’il est techniquement impossible de créer des droits de propriétés sur des ressources fugitives mais, d’autre part, que la propriété commune est vouées soit à la destruction, soit à des coûts de négociations excessifs ; (2) de savoir si les principes de conception apparus permettront d’apporter réponses aux difficultés de gestion des biens communs dans le tiers-monde.

(La thèse d’OSTROM fait apparaître, au praticien français de la gestion de biens communs des collectivités villageoises (bien sectionaux), par ailleurs spécialiste des systèmes géographiques locaux, deux nouveaux champs d’étude : (1) l’inadaptation de la loi française de plus en plus flagrante à une gestion efficace des biens communs à caractère immobilier ; que ce soit celle du 10 juin 1793, l’ordonnance d’avril 1946 ou la loi catastrophique du 9 janvier 1985. La loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales n’a pas modifié le pronostic sur la prise en charge par les acteurs locaux de leurs affaires parce que peu généraliste ; (2) les données qui ne pouvaient qu’échapper aux politologues américains néoinstitutionnalistes :

·               L’appropriation immobilière aux EU s’inscrit d’emblée dans un processus d’accès à la propriété privée alors que, sur le plan mondial, l’appropriation commune à partir de la notion de « territoire tribal ou clanique » reste dominante. La mise en place tardive dans l’histoire de l’humanité de la notion de propriété privée part de deux pôles : Rome et la Chine, avec des évolutions différentes.

·               Nous pouvons affirmer aujourd’hui que, en Europe, les biens communs des collectivités villageoises constituent le résidu de l’appropriation privée du territoire au fur et à mesure de la diffusion de la population en des lieux de plus en plus périphériques.

·               Deux logiques dominent cette appropriation privée : (1) la ressource est le volume du sol vivant utile[4], pas la surface du territoire ; (2) avec, comme corollaire, la distance de la  terre appropriée au tas de fumier, donc au lieu d’implantation résidentiel. En pratique, toute collectivité villageoise est contrainte de trouver les bons équilibres entre la consommation et la production des stocks de sol et de bois[5], d’une part, et d’autre part, le coût en temps et travail généré par la cueillette et l’apport au centre des ressources périphériques.   

·               L’appropriation (vers la propriété privée) aux EU est, dés l’origine, dominé par le principe de liberté alors que, tout spécialement en France depuis 1789, en matière d’appropriation, c’est le principe d’égalité devant la loi qui domine.

·                Sur le plan institutionnel, en France, le pouvoir central, à partir de Charles IX[6], s’établit comme « protecteur » des biens communs des collectivités villageoises. La situation devient particulièrement nette à partir de l’ordonnance sur les eaux et forêts du mois d’août 1669 (Louis XIV) lorsque l’administration royale considère que les forêts des collectivités villageoises participent à la stratégie royale pour une marine militaire au service de la politique du roi. L’Angleterre va choisir une tout autre voie avec l’appropriation individuelle des biens communs des paroisses par le processus des enclosures.

·               Pour avoir assisté aux prises de décision (de la collectivité) journalières au consensus (ce qu’OSTROM nomme « les arènes locales ») afin de régler les difficultés apparues dans la gestion de biens communs, je peux affirmer qu’elles sont très formatées « par la contrainte ».

Ces quelques remarques visent à préciser la thèse d’OSTROM ; pas à la contester : le rééquilibrage entre bénéfices social et économique sous l’effet des contraintes nées des aléas paraît un des moteurs puissants de l’efficacité au jour le jour de la gestion des biens communs.)[7]    

Tenures communales dans les prairies et forêts de haute montagne :

OSTROM, au vu de précédentes études, caractérise les biens communs selon leur type : (1) prairie alpine, (2) forêts, (3) terres incultes, (4) systèmes d’irrigation, (5) chemin d’accès ; et suivant l’incertitude de leur productivité[8] économique annuelle : (1) la valeur de la production par unité de terre est faible ; (2) la fréquence et la fiabilité de l’utilisation ou du rendement sont faibles ; (3) la marge d’amélioration ou d’intensification est faible, (4) un vaste territoire est nécessaire pour une utilisation effective ; (5) des groupes relativement importants sont nécessaires pour les activités d’investissement de capital. Le croisement fait apparaître d’autres notions : (1) les biens communs par destination comme les chemins ; (2) les biens communs par organisation comme les systèmes d’irrigation ; (3) les biens communs par choix au consensus d’efficacité économique comme les forêts, les pâturages ou les terres incultes.

Trois processus apparaissent et étayent la thèse : (1) la gestion depuis l’origine des biens communs par les appropriateurs de la collectivité villageoise ; (2) les systèmes qui perdurent sont plutôt à logique d’exclusion[9] ; (3) les essais de privatisation de biens communs révèlent une perte d’efficacité économique par rapport à la mise en valeur commune. (« .. Les clôtures de champs ouverts au dix-huitième siècle redistribuèrent les revenus agricoles existants, au lieu d’accroître le revenu total grâce à une amélioration de l’efficacité … » (R.C. ALLEN 1982)) ou Margaret McKean 1982 : «  .. N’a pas rencontré d’exemple de communaux ayant été victimes de destruction écologique alors qu’il s’agissait toujours de communaux ... ». Cas de (1) Torbel Suisse, (2) Villages de Hirano, Nagaike et Yamanaka, Japon.

Institutions des systèmes d’irrigation de huertas

Nous passons dans du plus complexe : (1) les systèmes d’irrigation relève de la création par entreprise humaine ; (2) dans le cas de l’Espagne du sud, ces systèmes furent créés par le pouvoir arabe (il s’agit de techniques mises au point par les civilisation qui se succédèrent, au Moyen Orient, pendant trois mille ans), probablement dans les années 830-850 ; (3) existe un conflit de logique entre l’appropriation issue du droit musulman[10] et celle issue du droit romain ; (4) pour faire simple, en Espagne la reconsquita a été « financée » par l’attribution de biens communs aux collectivités villageoises[11] rentrant dans le giron des royaumes catholiques ; (5) le génie espagnol est d’avoir accepté que les systèmes d’irrigation soit administré exclusivement par les appropriateurs de terres irriguées ; (6) nous remarquons, sur ces exemples, que le processus de reconquista a concurrencé l’autre processus européen de gouvernance qui s’est développé à la même époque : la féodalité ; (7) il s’agit de communautés d’appropriateurs importantes, comprises entre 20 000 (Valence) agriculteurs et 2 500 (Alicante).

Ostrom met en évidence, par ces exemples de systèmes économiques et sociaux très complexes reposant sur des ressources incertaines, l’efficacité potentielle de la gestion des biens communs à long terme. Nous savons, de mieux en mieux, que le territoire, quelles que soient les données climatiques, livrés à lui-même, stocke de l’énergie et crée du sol ; donc, en terme comptable, augmente continûment l’actif territorial (le patrimoine). Les exemples des huertas espagnoles montrent que la gestion commune par ses appropriateurs d’une ressource incertaine avec comme objectif sa répartition équitable entre eux peut optimiser la valeur des flux produits au centre ; nous découvrons, à nouveau, le modèle justificatif des biens communs[12] : accumuler au centre (dans le cas des huertas, les parcelles jardinées en propriété privée) les ressources incertaines disséminées à la périphérie, processus qui aboutit à une amélioration du revenu total, à une augmentation de création de valeur dans tous les cas de figures. Tous les chercheurs qui ont analysé ces systèmes concluent à une efficacité et une durabilité remarquables malgré les aléas politiques qu’ils subirent durant douze siècles.  Cas de (1) Valence, (2)  Murcie et Orihuela, (3) Alicante

Communautés d’irrigation des zanjeras aux Philippines

Les systèmes de zanjeras[13], parmi les biens communs, intéressent à plusieurs titres : (1) importance des caractéristiques dynamiques ; (2) dimension patrimoniale réduite avec un taux de rotation des appropriateurs singuliers ; (3) cycle de gestion du système d’irrigation annuel ; (4) systèmes rudimentaires avec engagement intensif  de main-d’œuvre ; (5) ils partagent des droit d’usage de terres, des droits d’irrigation, de connaissances et savoir-faire techniques ; (6) les droits de propriété sur la terre sont antérieurs (ou concomitants) à la création du syndicat ; (7) la logique du contrat repose sur la mise à disposition de la terre et de la totalité des fruits contre un entretien total du système d’irrigation et son efficacité. Les appropriateurs des droits d’irrigation peuvent être des propriétaires privés, des locataires de biens privés ou des locataires des biens de la zanjeras. Les biens propres de la zanjeras sont partagés en parts sociales (atar) équivalentes comportant tous une parcelle d’amont, une parcelle d’aval et une parcelle intermédiaire à exploiter.

OSTROM remarque que les ingénieurs ne trouvent pas optimum l’utilisation de l’eau par les zanjeras ; tandis que les appropriateurs se disent satisfait du fonctionnement mais trouvent lourdes les difficultés liées aux dégâts infligés chaque année au barrage.

(Pour le géographe du développement local, les zanjeras représentent une évolution des systèmes géographiques locaux singulière : (1) notre planète a vu se développer, au cours de l’histoire des hommes, deux pôles de la propriété privée : la Chine et Rome (l’Europe) ; (2) les Philippines se situent aux confins de la civilisation chinoise ; (3) l’Espagne affirme des droits politiques sur les Philippines en 1565 ; (4) en pratique, l’appropriation du territoire aux Philippines a été conduite par les ordres religieux catholiques ; nous (je) n’en connaissons pas les modalités pratiques et l’histoire ; (5) les zanjeras paraissent avoir continué à prospérer sous la tutelle EU (1898) ; (6) en général, les biens communs représentent le résidu non approprié ou non appropriables du territoires. Les zanjeras sont un exemple de biens communs créés ex nihilo[14] ; ils ouvrent un champ institutionnel remarquable. L’obligation de ces institutions de se transformer en entreprises privées paraît conforme aux doctrines néolibérales dominantes.)

Similitudes entre les institutions de ressources communes durables et auto-organisées.

« Malgré toutes les différences entre les situations de ressources communes … toutes partagent des similitudes fondamentales… Par contraste avec l’incertitude intrinsèque à ces environnements, les populations de ces endroits ont fait montre de stabilité durant de longues périodes de temps …  Au lieu de me pencher sur des règles spécifiques, j’examine un ensemble de sept principes qui caractérisent toutes ces institutions solides de ressources communes, plus un huitième principe, utilisé dans les cas plus complexe et de plus grande échelle… Par « principe de conception », j’entends un élément ou une condition essentielle … » Tableau 3.1

1/ Des limites clairement définies

« (1) Les individus ou ménages possédant des droits de prélever des unités d’une ressource commune doivent être clairement définis, ainsi que (2) les limites de la ressource commune en tant que telle. »

2/ Concordance entre les règles d’appropriation  et de fourniture et les conditions locales.

« Les règles qui restreignent, en terme de temps, d’espace, de technologie et/ou de quantité d’appropriation des unités de ressource sont liées aux conditions locales et aux obligations en termes de main d’œuvre, de matériels et/ou d’argent. »

3/ Des dispositifs de choix collectif

« La plupart des individus concernés par des règles opérationnelles peuvent participer à la modification des règles opérationnelles. »

4/ La surveillance

« Les surveillants, qui examinent les conditions de la ressource commune et le comportement des appropriateurs, rendent compte aux appropriateurs ou sont des appropriateurs eux-mêmes. »

5/ Des sanctions graduelles

« Les appropriateurs qui transgressent les règles s’exposent à des sanctions graduelles (en fonction de la gravité et du contexte de l’infraction) par les autres appropriateurs et/ou par les agents travaillant pour le compte des appropriateurs. »

6/ Mécanismes de résolution des conflits

« Les appropriateurs et leurs représentants disposent d’un accès rapide à des arènes locales bon marché pour résoudre les conflits entre appropriateurs ou entre les appropriateurs et leurs représentants ou agents. »

7/ Reconnaissance minimale des droits d’organisation

« Les droits des appropriateurs d’élaborer leurs propres institutions ne sont pas remis en cause par les autorités gouvernementales externes. »

8/ Entreprises imbriquées

« Les activités d’appropriation, de fourniture, de surveillance, d’application des règles, de résolution des conflits et de gouvernance sont organisées par de multiples niveaux d’entreprises imbriquées. »

Les « principes de conception » d’Élinor OSTROM, pour un observateur attentif des systèmes géographiques locaux, par ailleurs praticien de biens communs importants, peuvent être reconnus comme robustes et bien hiérarchisés. Pour le 8ème principe, remarquons que, déjà, toute activité paysanne « fait système », avec plusieurs « ateliers » en série ou en parallèle, réalisés dans le cadre d’une institution juridiquement et économiquement floue : la famille. L’hypothèse que la culture paysanne de lointaine origine porte des principes de coopération relativement universels, lorsqu’il s’agit de cas de relations vécues comme forcément de longue durée ; une telle hypothèse doit être vérifiée dans le cas de la création ou d’existence de biens communs.

OSTROM remarque cependant : « Je ne pense pas qu’il soit possible de déterminer des principes nécessaires et suffisants pour les institutions durables, étant donné que faire fonctionner des institutions requiert une volonté fondamentale de la part des individus impliqués ».  En clair, la grille d’analyse des principes de conception permet de pronostiquer la durabilité potentielle d’une institution, pas de garantir son efficacité.

Aujourd’hui, la démarche néo-institutionaliste d’OSTROM fait émerger (1) quantité de biens potentiellement communs, par exemple, la connaissance, le savoir-faire, le contenu des génomes dans l’environnement technique existant ; (2) et un processus potentiellement très efficace de les gouverner. S’ouvre deux champs de recherche importants : (1) qualifier et délimiter les biens communs ; (2) en établir les règles de gouvernance et d’appropriation générales afin de créer, ex nihilo, de nouvelles institutions créatrices de valeurs économique et sociale pour tous. Je donnerais l’exemple, en France, du processus de création d’Assemblées[15] en Haute-Loire et haute Ardèche au 19ème siècle et aussi, celui de la loi du 21 juin 1865 créant les associations syndicales.

Enfin, apparaît un nouveau territoire où les droits de l’homme méritent d’être définis afin de dégager une nouvelle dimension du développement. (Cf la démarche EU sur les droits individuels aux télécommunications et à internet.)[16]

   



[1]          Élinor OSTROM Gouvernance des biens communs, De Boeck éditeur (juin 2010)

[2]        Cf Action collective et développement : Eric SABOURIN, Martine ANTONA (2003) : http://www.la-garde-guerin.fr/

[3]          Joseph STIGLITZ propose la notion d’équilibre entre les bénéfices économiques et les bénéfices sociaux (Le triomphe de la cupidité 2011)

[4]          Les forêts représentent les systèmes de production de sol les plus efficaces que nous connaissons ; en Cévennes, la culture du châtaignier, l’arbre le plus productif en création de sol de nos climats, le met en évidence à l’échelle d’une génération. Sur les Causses secs (création de sol par les résineux) le cycle de production/destruction de sol serait de l’ordre de 500 ans.  

[5]          Dans les hautes terres fertiles (planèzes volcaniques), nous voyons se mettre en place un processus de boisement commun à la maille village (hameau) à partir d’un épisode historique local où le bois énergie pour l’usage domestique a fait défaut.

[6]          Roi de France de 1560 à 1574, ordonnance de ( ?) 1572.

[7]          Ceux qui ont vécu le fonctionnement au jour le jour de l’utilisation de bien sectionaux en connaissent  l’équilibre conflictuel des relations, à peu près du même type que celle des relations familiales.

[8]          J’emploie le terme de « productivité » par facilité, sans éclaircir le concept ; dans ces cas d’espèce, les appropriateurs évaluent au consensus les productions annuelles en fruit et l’intérêt de leur répartition.

[9]          En France, les biens communs des collectivités villageoises avaient plutôt une logique d’inclusion (même si la dialogie inclusion/exclusion joue pratiquement en temps réel sur les décisions de la collectivité) : recrutement de compétences rares (forgerons, curés, instituteurs, soignant, béates en Haute-Loire et Ardèche). Comparer aussi les destins des pareries de La Garde Guérin et de Malbosc

[10]         L’appropriation de la terre repose sur la plantation d’arbres ou sur l’irrigation.

[11]         Ces concessions, commises sous l’empire de la nécessité, avec garantied’inaliénabilité (mainmorte) furent contestées par la partie éclairé et riche du pouvoir dès le terme du processus de reconquête (1492) avec mise en place de processus de récupération jusqu’au 19ème siècle. L’histoire des biens des communautés villageoises en Espagne est singulière par rapport au reste de l’Europe de droit écrit.

[12]         Le modèle logique de l’entonnoir.

[13]         Les définitions du mot renvoient aux présents systèmes d’irrigation !

[14]         Cf aussi, dans le moyen âge languedocien les cas des pareries.

[15]         Les assemblées sont des structures établies par les communautés villageoises dont le but était de construire un bâtiment à trois fonctions : l’agora du village, logement d’une enseignante, qui devait aussi prendre soin des personnes âgées et des malades : la béate.

[16]         Cf Bruce Kushnick, directeur exécutif de l'Institut de nouveaux réseaux.